監(jiān)管之難維權(quán)之難
一些保健品企業(yè)打一槍換一個地方的銷售模式，給監(jiān)管部門增加了監(jiān)管難度。金宗濂表示：“現(xiàn)在監(jiān)管起來很難，打著保健品或者保健食品的名義銷售的形式很多，有的以會議形式來游說，有的是送小禮品，開講座，各種方式都有，但是咱們現(xiàn)在不可能每個村子、每個酒店、每家每戶都派人去盯著。”
2014年的某一天，四川省廣安市前鋒區(qū)觀閣片區(qū)食品藥品監(jiān)管所所長雷慶文接到消息，觀閣鎮(zhèn)農(nóng)豐村有人員在推銷保健食品。6時40分，雷慶文和同事趕到現(xiàn)場，然而推銷員已不知去向。不久后，雷慶文再次接到龍灘鎮(zhèn)朱家村有人員召集了100余戶村民推銷保健酒的消息。吸取了上次的教訓(xùn)，雷慶文和同事次日凌晨4點(diǎn)便到朱家村蹲點(diǎn)守候，終于將一伙推銷人員逮個正著。
為了監(jiān)管保健食品的質(zhì)量，國家食藥監(jiān)總局一邊從源頭進(jìn)行審批審評，一邊進(jìn)行抽查；同時配備基層人員去抓現(xiàn)場和開通了12331投訴舉報電話，以便更好監(jiān)管那些游擊式的行騙。但是即便如此，市場上仍然不斷有人被騙。
2014年，蘭州石化王女士家的78歲老人聽信了銷售人員的話，花了1萬元購買了一種可以降血壓的保健品，并停用了醫(yī)生給開的降壓藥。但是，保健品并沒有捍衛(wèi)他的健康，反而使之每況愈下。王女士發(fā)現(xiàn)后，趕忙帶著老人去看了醫(yī)生。與此同時，王女士也開始了自己的維權(quán)之路。
“先去找這個保健品的銷售公司，問能否退貨，可是這個公司堅決不給退貨，我只好去找相關(guān)部門，但是都說不是他們負(fù)責(zé)，去派出所報案，也說不歸他們管，最后到了消協(xié)，消協(xié)說食藥監(jiān)管。于是我就來到了這里，接待我的就是吳局長。我上午報案，他們下午就去了。”王女士介紹稱。
幸運(yùn)的是，王女士在食藥監(jiān)體系得到了維權(quán)。這個案例也顯示，在保健食品行業(yè)，除了國家食藥監(jiān)總局對其質(zhì)量的監(jiān)管之外，還有對市場秩序的監(jiān)管。
“目前對于保健食品的監(jiān)管，主要依靠兩個部門。食藥監(jiān)體系主要是處理保健食品質(zhì)量存在的問題，而關(guān)于廣告以及銷售市場存在的問題由工商部門負(fù)責(zé)，工商部門如果遇到質(zhì)量問題也會轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)體系。”一位地方食藥監(jiān)系統(tǒng)的工作人員表示。
但是從中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的2016年一季度數(shù)據(jù)來看，全國對投訴中發(fā)現(xiàn)違法行為實(shí)施行政處罰的案件數(shù)259件，投訴轉(zhuǎn)立案的比率（立案量/投訴已處理量）為0.08%，與2015年一季度的1.35%相比有所下降，反映出整體查辦消費(fèi)侵權(quán)類案件的積極性不高。“訴轉(zhuǎn)案”率排在全國前三的省市為遼寧、江蘇、浙江，分別為1.49%、0.25%、0.19%。
“推銷保健品一是打親情牌，與老年人套近乎，二是組織免費(fèi)旅游，三是送雞蛋、日用品等，通過這些引誘老年人上當(dāng)受騙。有的用假專家開設(shè)免費(fèi)講座，宣傳包治百病，保健品欺詐老年人已在全國普遍存在，已到了成災(zāi)地步。更重要的是保健品欺詐不在于產(chǎn)品，而是利用產(chǎn)品通過虛假宣傳，高價推銷保健品。我擔(dān)任執(zhí)法大隊(duì)長時，發(fā)現(xiàn)一起查一起。”一位基層工商人員表示。
雖然這種現(xiàn)象猖狂，但是案件卻在減少。中國消協(xié)公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，查處無照經(jīng)營案件40.07萬件、侵害消費(fèi)者權(quán)益案件13.18萬件，2014年無照經(jīng)營案件26.89萬件，損害消費(fèi)者權(quán)益案件10.41萬件，2015年查處消費(fèi)侵權(quán)案件86847件。
“這個數(shù)字說明，近年案件數(shù)明顯下降，工商基層執(zhí)法力度減弱，市場秩序仍然十分混亂。過去一年罰沒款在700萬以上，今年我局工商類罰沒款僅26多萬元。但是執(zhí)法人員卻近300人。依法執(zhí)法，大家認(rèn)真履職，經(jīng)濟(jì)秩序是會好轉(zhuǎn)的，否則會越來越亂。”上述工商基層人員坦言。
消費(fèi)者對保健食品缺乏了解
“保健食品瞄準(zhǔn)的不僅僅是農(nóng)村市場，城市居住的知識分子老人也是他們的對象，最主要的是人們對于保健食品缺乏一個正確的認(rèn)識，需要加強(qiáng)對保健食品的辨別能力，才能更有力地對抗這種騙局。”金宗濂這樣說。
2016年2月，中國消費(fèi)者協(xié)會組織開展了“保健食品消費(fèi)者認(rèn)知度問卷調(diào)查”活動。調(diào)查結(jié)果顯示，消費(fèi)者對保健食品允許聲稱功能認(rèn)知模糊，對保健食品與普通食品主要區(qū)別缺乏有效認(rèn)知。
保健食品的主要作用是調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不能預(yù)防和治療疾病是大部分消費(fèi)者的普遍共識，但對保健食品具體的功能認(rèn)知卻較為模糊甚至混亂。
目前，國家食藥監(jiān)總局受理審批的保健食品功能范圍包括27種保健功能。調(diào)查結(jié)果顯示，對是否屬于保健食品的5種功能聲稱選項(xiàng)中，輔助降血壓是屬于保健功能的唯一選項(xiàng)，只有35.48%的消費(fèi)者選擇正確；10種是否不屬于保健食品的功能聲稱選項(xiàng)中，“治療高血壓”、“對膝關(guān)節(jié)有保護(hù)作用”、“補(bǔ)腎壯陽”、“對更年期綜合征有改善作用”不屬于保健食品功能，但大部分消費(fèi)者都做出了錯誤的選擇。
同時，消費(fèi)者對于保健食品與普通食品之間的區(qū)別并沒有太多了解，尤其是對于普通食品非法宣稱保健功能和添加僅可用于保健食品原料的行為缺乏正確認(rèn)知。調(diào)查結(jié)果顯示，對普通食品宣稱“保健功能”行為，35.09%的消費(fèi)者選擇“國家不允許”，但20.87%選擇“國家允許”；對普通食品是否能添加僅可用于保健食品原料行為，20.14%的消費(fèi)者選擇“國家不允許”，但16.65%的消費(fèi)者選擇“國家允許”。
也正是因?yàn)槠毡檩^低的正確認(rèn)知，才給了不法分子以“保健食品”之名行騙的機(jī)會。
中國保健協(xié)會理事、中國保健協(xié)會市場工作委員會秘書長王大宏表示：“老年人因?yàn)樾睦砗蜕眢w的需求，被社會上的‘能人’們發(fā)現(xiàn)了。但因?yàn)檫@些‘能人’素質(zhì)參差不齊，不乏趁火打劫的不法分子，結(jié)局就是現(xiàn)在這個混亂的樣子。加上國內(nèi)保健產(chǎn)品的科學(xué)理論體系尚在不斷構(gòu)建和完善的過程中，保健食品品質(zhì)缺陷和宣傳乏力更是讓局面亂上加亂。”
一方面，消費(fèi)者獲取產(chǎn)品消費(fèi)信息的途徑不對稱，權(quán)威的消費(fèi)教育普及程度不夠；另一方面，不法生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙和雜志等消費(fèi)者主要獲知信息的渠道進(jìn)行夸大、虛假的宣傳，混淆視聽以誤導(dǎo)消費(fèi)者。
“不理性且迫切的老年健康需求，碰上低素質(zhì)的企業(yè)手握低質(zhì)量的產(chǎn)品，加上沒有專業(yè)的保健產(chǎn)品商業(yè)流通渠道，政府監(jiān)管力量也是杯水車薪，結(jié)果是市場上泥沙俱下、魚目混珠。傳銷、會銷、關(guān)聯(lián)銷售等等，往往都不是真正從滿足消費(fèi)者的利益角度出發(fā)，而是掙快錢、掙大錢，后果是嚴(yán)格遵紀(jì)守法的企業(yè)在市場上幾乎沒有戰(zhàn)勝非法行為的可能。”王大宏表示。
他認(rèn)為，目前保健食品市場處于劣幣驅(qū)逐良幣，如果要轉(zhuǎn)變成良幣驅(qū)逐劣幣是需要創(chuàng)造環(huán)境和建立機(jī)制的，這種環(huán)境和機(jī)制需要政府、社會組織、媒體等各界共同締造。
第一財經(jīng)日報 馬曉華
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