新限塑令：越限越多的塑料污染“死結”
“限塑令”成為現(xiàn)實的“賣塑令”，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環(huán)境，卻沒有促進塑料袋綠色生產(chǎn)、銷售和回收體系的建立。
2019年，平均每小時就有708萬件快遞發(fā)往全國。國家郵政局3月27日發(fā)布的《2019年中國快遞發(fā)展指數(shù)報告》顯示，全國快遞業(yè)務量累計完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。
這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據(jù)綠色和平等三家環(huán)保組織去年發(fā)布的報告，快遞行業(yè)在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個數(shù)字還是425圈。
隨著居民消費場景的日益豐富，塑料垃圾的戰(zhàn)場已經(jīng)逐漸轉移到互聯(lián)網(wǎng)，電商、快遞和外賣行業(yè)成為了主戰(zhàn)場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，該項新政也被稱為“新限塑令”，以區(qū)別于2008年推出的“限塑令”。
據(jù)央視財經(jīng)報道，舊版限塑令執(zhí)行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節(jié)約了700億個左右，平均計算下來每年節(jié)約87.5億個。但是，僅2015年，全國快遞行業(yè)消耗塑料袋約147億個，國內三大外賣平臺一年至少消耗73億個塑料包裝，增量遠超減量。
塑料越限越多，成為一個難解的“死結”。
屢敗屢戰(zhàn)
改革開放至今，限塑令前后大致歷經(jīng)了三個階段，政策執(zhí)行過程中始終伴隨著爭議。
1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因為便利性和價格低廉等特點而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線，帶來了嚴重的“白色污染”。2001年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布緊急通知，要求立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。
不過，如何對待一次性發(fā)泡塑料餐具，政策后來出現(xiàn)過搖擺。2013年，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發(fā)泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。
禁止、松綁政策交替，容易導致限塑效果反彈。中國環(huán)境科學研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：“由于塑料垃圾管理的問題十分復雜，有關塑料管理的相關法規(guī)需要反復論證，出臺需要十分慎重，盡可能避免前后不一致的問題。”
聲勢浩大的全民限塑運動，出現(xiàn)在2007年后。2007年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務部、國家發(fā)改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項專項文件被人們稱為“限塑令”。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國范圍內禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋；二是實行塑料購物袋有償使用制度。
但限塑令執(zhí)行十余年，效果如何，一直是爭議的焦點。“舊版新塑令有點按下葫蘆起了瓢的感覺”，零廢棄聯(lián)盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市，盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災，被毫無節(jié)制地使用，甚至被很多人成卷地帶回家。有學者稱，這引發(fā)了“一定的道德危機，部分消費者在購物時趁機大量撕取免費供應的塑料包裝袋，以此來代替有償使用的塑料購物袋。”
零廢棄聯(lián)盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發(fā)起，致力于推動解決垃圾處理問題。團隊在工作中發(fā)現(xiàn)，政策推行后，大型超市和連鎖店執(zhí)行效果較好，但集貿市場仍是一次性塑料袋使用的重災區(qū)。過去12年，各地執(zhí)法部門每隔一段時間就針對集貿市場開展治理行動，但市場上的不合格塑料袋總是“春風吹又生”。
“2016年，我們調查發(fā)現(xiàn)很少有集貿市場使用達標塑料袋，當時還提出哪個環(huán)保組織能把一個集貿市場從不達標轉成達標，將給予1萬元獎勵。”限塑聯(lián)合調查組發(fā)起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個任務，都認為不可能完成。
經(jīng)過四年努力，姚佳和志愿者們調查了全國700多個集貿市場，推動100多個市場使用達標塑料袋，同時塑料袋減量相當可觀，估算能節(jié)省6000萬個塑料袋。不過，姚佳團隊調查覆蓋的范圍，相比整個中國的集貿市場數(shù)量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。
“中國有這么多的商店、農(nóng)貿市場、餐飲店、流動攤販等，環(huán)境監(jiān)管部門要想對塑料袋使用實施有效監(jiān)管基本上是無法實現(xiàn)的。更何況，一些經(jīng)營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費塑料袋應付檢查，暗地里卻免費提供不合格塑料袋。”上海對外經(jīng)貿大學貿易談判學院講師楊立民撰文稱，集貿市場等場所存在執(zhí)法監(jiān)管不能的問題。
“政府部門的責任規(guī)定不清，例如環(huán)保部門、市場監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責沒有清楚的劃分，導致監(jiān)管責任難以落實。”鄧義祥認為，過去相關規(guī)定過于抽象，多為原則性的規(guī)定，對違反規(guī)定的行為懲罰措施較少，不易在實際中執(zhí)行。
禁止超薄塑料購物袋的政策目標沒有完全實現(xiàn)，有償使用塑料袋也出現(xiàn)了走樣。在不少媒體的報道中，在初期，超市商場等塑料袋使用量確實出現(xiàn)銳減，但過了一段時間，當消費者對兩三毛錢的“收費杠桿”漸漸麻木之后，塑料袋的使用量又開始大量反彈。“限塑令”成為現(xiàn)實的“賣塑令”，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環(huán)境，卻沒有促進塑料袋綠色生產(chǎn)、銷售和回收體系的建立。
政策失效早就引起了決策者的關注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開展了“我為塑料垃圾污染防治建言獻策”的活動，征集關于禁限管控的意見和建議。
從意見征求到新限塑令的出臺，經(jīng)歷了兩年時間。“政策制定者起碼學了兩年塑料知識”，一位不愿具名的塑料行業(yè)協(xié)會人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出臺，但又多次推遲，“很多人都在催政策出臺，但為謹慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出。”
新政基本涵蓋了過去幾年廣受關注的品類：不可降解塑料袋、農(nóng)用地膜、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產(chǎn)品。具體應用場景上，商超、集貿市場、快遞、外賣等領域為塑料污染治理工作的重點。
清華大學環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設置了完成任務的時間節(jié)點。針對不同產(chǎn)品和區(qū)域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個時間節(jié)點。
這次新政規(guī)格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關于進一步加強塑料污染治理的意見》等十項意見。國家發(fā)展改革委負責人也曾表示：“中央全面深化改革委員會將制定‘白色污染’綜合治理方案列為重點改革任務。”
新場景成新戰(zhàn)場
限塑新政，對于快遞和外賣行業(yè)給予了重點關注。
綠色和平、擺脫塑縛、中華環(huán)保聯(lián)合會等三家環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國快遞包裝廢棄物生產(chǎn)特征與管理現(xiàn)狀研究報告》顯示，中國電商“雙十一”購物節(jié)2009年啟動，歷經(jīng)七年時間，交易額于2015年首次突破千億元規(guī)模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠超紙質類。
針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點逐步擴展到全國：“到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網(wǎng)點，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國范圍郵政快遞網(wǎng)點禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。”
相比快遞，外賣領域的監(jiān)管難度更大。移動互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺Trustdata發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，預計2019年中國外賣行業(yè)交易額將達到6035億元，同比增長三成，繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，同時帶來的是海量塑料垃圾。
綠色和平調查發(fā)現(xiàn)，平均每單外賣會消耗3.27個一次性塑料餐盒（杯）。以美團為例，美團外賣是國內最大的外賣平臺。去年7月27日，美團網(wǎng)創(chuàng)始人王興在微博發(fā)文稱，美團外賣單日完成訂單數(shù)量突破3000萬。就此推算，僅美團外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個一次性塑料包裝。
對于外賣行業(yè)存在的問題，新政提出，全國范圍餐飲行業(yè)將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；從地級城市到區(qū)縣，餐飲堂食服務將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強度下降30%。
2017年9月，環(huán)保組織重慶綠聯(lián)會起訴餓了么、美團和百度外賣三家平臺，理由是外賣產(chǎn)生的垃圾造成了嚴重的環(huán)境破壞，要求三家平臺為此承擔責任。此后，美團與餓了么相繼在下單確認頁添加了“無需餐具”備注選項，并制定了中長期的環(huán)保計劃，但效果并不顯著。
餓了么相關負責人告訴《中國新聞周刊》：“我們雖然能夠倡導商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導用戶選擇無需餐具，倡導用戶餐后進行正確的垃圾分類，但始終不能夠以強制手段制約商戶和用戶。”
“目前，國家還沒有出臺專門的法律法規(guī)，電商平臺不能強制商家使用何種包裝制品，也無權通過協(xié)議的方式強制推動使用環(huán)保塑料制品。”京師杭州電子商務法律事務部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。
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